De casus Werk.nl: onderliggende oorzaken van problemen

Zak met geldHet rapport van de commissie Elias (Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid) en dan vooral de bijlage van het onderzoeksbureau Policy Research Corporation bevatten bijzonder veel ‘amusant’ leesvoer voor UWV-watchers. Het is wel een beetje zoeken in de honderden pagina’s, maar het is de moeite waard. Wat te denken van deze Beschouwing op de onderliggende oorzaken van problemen :

De ontwikkelingen en de onderliggende oorzaken van problemen rond deze casus zijn te herleiden tot twee belangrijke factoren:

(1) het niet op orde hebben van het technische ontwerp- en ontwikkelings- proces en

(2) het niet op orde hebben van de fundamenten voor goede projectbeheersing en onderliggende cultuurproblemen.

Jawel, een project waar tussen 2000 en 2012 maar liefst EUR 75,4 miljoen (inclusief budgetoverschrijdingen, exlusief exploitatie- en beheerkosten) in is gepompt, heeft zowel het primaire proces (ontwerp en ontwikkeling van software) als projectmatig werken niet onder de knie. En wat maakt het uit, het is tenslotte publiek geld…

Ten eerste wordt geconstateerd dat het ontwerp- en ontwikkelproces onvoldoende systematisch heeft plaatsgevonden. Werk.nl werd aanvankelijk ontwikkeld als aanvulling op de reguliere dienstverlening, maar werd later doorontwikkeld als het primaire dienstverleningskanaal van het UWV. Deze doorontwikkeling (Redesign) heeft te maken gehad met gebrekkige afbakening en onderbouwing. Er zijn signalen dat er geen integrale, consistente set aan functionele en technische documentatie bestond en besluitvorming en prioritering over al dan niet te bouwen functionaliteiten geen duidelijke koers kende. Het is waarschijnlijk dat er een wildgroei aan code is ontstaan en hierdoor het overzicht op de eigen systemen verloren is gegaan. Doorontwikkeling op doorontwikkeling van werk.nl heeft bijgedragen aan de complexiteit van de infrastructuur. Kennis van de totale architectuur en de onderlinge verbindingen en afhankelijkheden bestaat niet (meer) of is slechts versnipperd aanwezig bij verschillende partijen. Verschillende bronnen constateren dat het geheel aan koppelingen, instellingen en maatwerk, een complexe indruk maken met een grote hoeveelheid script- en broncode in diverse ontwikkeltalen. Het gebrek aan een gedisciplineerd proces, een onduidelijke koers en complexiteit gaan bovendien gepaard met achterstallig onderhoud en gebrek aan de juiste deskundigheid. Dit vergroot het risico op technische storingen zoals instabiliteit en gebrek aan performance. Deze symptomen duiden op een lage ICT-maturiteit van de UWV-organisatie, zowel in termen van het op orde hebben van ICT-processen (zoals besluitvorming rondom functionaliteiten) als in termen van de robuustheid van het netwerk- en applicatielandschap, de ICT-infrastructuur.

Je kan je bij zo’n opsomming afvragen wat er wel goed is gegaan bij de ontwikkeling van Werk.nl.

Maar laat ik me niet laten afleiden door dit soort droefmakende gedachten, want het rapport bevat nog veel meer fraais:

De problemen met het technische ontwerp- en ontwikkelingsproces worden verder vergroot door tijdsdruk, waardoor er sprake is van een vicieuze cirkel. Zo wordt duidelijk dat de ontwikkelcyclus langer duurt dan voorzien en dat de release van de onderliggende ICT-infrastructuur (waar werk.nl op draait) een langere doorlooptijd nodig heeft dan was gepland. Tegelijkertijd is er reeds sprake van grote tijdsdruk gedurende een langere periode op het Redesign programma met een overvolle releasekalender gezien de maximale capaciteit die beschikbaar is. Door de continue tijdsdruk kregen belangrijke kwaliteitsbewakende activiteiten niet voldoende tijd (testen worden niet altijd volledig uitgevoerd) en moesten herstelreleases plaatsvinden, waardoor sprake is van nog meer vertraging.

Iemand verrast met deze zeer beschaafde constateringen? Het begrip “rommelend naar voren” lijkt wel bijna te zijn uitgevonden op de burelen van het UWV…

Maar er is nog meer:

Ten tweede blijken de fundamenten voor goede projectbeheersing niet op orde, waarbij geen goed zicht is op de basiselementen tijd, geld en kwaliteit. Naast het niet op orde hebben van functionele en technische documentatie, zouden ook de contracten met leveranciers niet ingestoken zijn om problemen met werk.nl te voorkomen. Daarbij wordt de casus gekenmerkt door een veelheid van overlegrelaties, waarbij gaandeweg een helder beeld van de onderscheiden rollen en daarbij behorende verantwoordelijkheden uit zicht is geraakt. Daarnaast zijn verbeteringen aan te wijzen in de risicobeheersing (bijvoorbeeld checks and balances moeten worden versterkt) en moet het risico- bewustzijn binnen het UWV worden vergroot. Het patroon van terugkerende problemen wijst op onderliggende cultuurproblemen, waarbij reeds rekening wordt gehouden met acceptatie van falen. Op voorhand heeft het UWV voor het Redesign programma een grote verscheidenheid van risico’s benoemd (zoals de complexiteit van het verandertraject en risico van overmatige stapeling van activiteiten), die zich ook grotendeels voordoen in het project.

Afijn, er is in de afgelopen tien jaar helemaal niets goed gegaan bij de ontwikkeling van Werk.nl. Als je dit zo leest is het eigenlijk nog een wonder dat er überhaupt een website is.

En gelukkig is er nu het volgende, waardoor (volgens de opstellers van het rapport) er blijkbaar niet meer zo’n puinhoop kan ontstaan:

Veel van de beleidsinstrumenten, kaders en normen die de Rijksoverheid heeft ingericht waren nog niet ingericht ten tijde van de uitvoering en realisatie van de casus UWV werk.nl tot aan het Redesign programma. In het Redesign programma zijn veel instrumenten, kaders en normen van het Rijk toegepast door het UWV als ZBO. Zo wordt voor werk.nl rekening gehouden met het oordeel van de CIO UWV, opname in de jaarlijkse rapportage grote ICT projecten en het Rijks ICT-dashboard, toepassing van architectuur en beveiligingsstandaarden en uitvoering van Gateway Reviews.

Het UWV heeft daarnaast ook ervaring met falen en lessen uit grote ICT-projecten. In de zomer van 2008 heeft het UWV een ander groot ICT-systeem (nieuw WIA-systeem) stopgezet en lessen getrokken voor verbetering van beheersing van projecten. Zo is onder meer ingezet op personeelsopleidingen en betere informatievoorziening en geen ICT-projecten uit te voeren die zich kenmerken door een combinatie van grote omvang, complexiteit en hoog innovatief gehalte. Ook wordt gewerkt met een meer agile methodiek van het ontwikkelproces om stapsgewijs functionaliteiten te ontwikkelen.

Het zal dus allemaal op zijn pootjes terecht komen met Werk.nl? Nou, misschien toch niet helemaal:

Ondanks de toepassing van deze lessen, instrumenten en geboden oplossingen hebben de problemen van werk.nl rond onder meer de stabiliteit en performance zich ook na 2009 voorgedaan. Toepassing van beleidsinstrumenten, kaders en normen zijn daarom geen garantie voor succesvol verloop van een ICT-project bij de overheid.

Goh…

Ik ben in een luie stoel gaan zitten met een zak paprikachips, want ik wil het vervolg niet missen. Het wordt een grandioze sequel, daar ben ik van overtuigd!