Voor een uitgebreide introductie van de saga over het toekennen van een  europese tender van het UWV voor de levering van een PES-service voor de Bemiddelingsservice verwijs ik graag naar de blog posting Heeft UWV de wet overtreden? Proloog bij de 2e editie. Vandaag ga ik in op de wijze waarop UWV is omgegaan met de veranderingen van de oorspronkelijke contractwaarde tijdens de onderhandelingen met 8vance. Het heeft er namelijk alle schijn van dat UWV als gevolg van deze veranderingen de Aanbestedingswet heeft overtreden. Sterker nog, UWV geeft dat in zoveel woorden toe. In dit verband is het goed om kennis te maken met één aspect van de Aanbestedingswet:

Aanbestedingswet 2012 – Artikel 2.163g

De term wezenlijke wijziging binnen de context van de Aanbestedingswet is een wijziging waarmee een opdracht (lees: tender) materieel verschilt van de oorspronkelijke opdracht. Je mag zelf beoordelen of de wijziging(en) van de contractwaarde van UWV’s tender een wezenlijke wijziging betreffen.De verandering(en) van de contractwaarde van de tender heb ik kunnen volgen dankzij documenten die door UWV op TenderNed zijn gepubliceerd (publiek beschikbaar) en door interne documenten van UWV die ik via een Woo-verzoek in mijn bezit heb gekregen (Woo-verzoek 2505035). Daaruit komt naar voren dat UWV partijen bewust verkeerd heeft voorgelicht en zelfs heeft nagelaten om een nieuwe tender uit te schrijven toen ondubbelzinnig bleek dat er sprake was van een wezenlijke wijziging (en mogelijk meerdere wezenlijke wijzigingen). In onderstaande tabel zijn de veranderingen in de contractwaarde samengevat:

Tabel: Interne vs. externe communicatie over contractwaarde (UWV 2021–2023)

In het vervolg van dit artikel wordt in detail ingegaan op iedere datum in bovenstaande tabel. Ik behandel de interne (UWV) en externe (TenderNed) documenten in chronologische volgorde om de veranderingen van de contractwaarde zo duidelijk mogelijk weer te geven. Citaten uit de documenten zijn in een afwijkend lettertype weergegeven.

24-07-2021: TenderNed, Aankondiging van een opdracht
De oorspronkelijke contractwaarde is door UWV gecommuniceerd via een bericht op TenderNed (Aankondiging van een opdracht). De contractwaarde is EUR 6 miljoen excl. BTW. De duur van de overeenkomst is 14 jaar, met een eerste periode van vijf jaar, één verlenging van 3 jaar en 3 verlengingen van 2 jaar.

29-11-2022: Intern document UWV (Voorlegger vergadering Raad van Bestuur UWV)
In dit document wordt ten aanzien van de contractwaarde het volgende gemeld:

De geraamde contractwaarde is initieel circa EUR 8,7 miljoen inclusief BTW voor een looptijd van 2 jaar.
Daarna zijn er nog vier opties tot verlenging met een totale looptijd van 12 jaar met een maximale contractwaarde van circa EUR 52 miljoen inclusief BTW.

Bespreking
Dit levert een totaalbedrag op van circa EUR 60,7 miljoen inclusief BTW voor de duur van de overeenkomst (14 jaar). Hiermee is de contractwaarde bijna vertienvoudigd in een tijdsbestek van 17 maanden. Dit is een wezenlijke stijging van de contractwaarde en daarmee een dwingende reden om een nieuwe tender uit te schrijven. Maar dat laat UWV na. Sterker nog, op TenderNed plaatst UWV nog geen maand later onderstaande aankondiging, met een volstrekt andere contractwaarde:

25-12-2022: TenderNed, Aankondiging in geval van vrijwillige transparantie vooraf
Op 25(!) december 2022 publiceert UWV een Aankondiging in geval van vrijwillige transparantie vooraf op TenderNed. De contractwaarde is EUR 7 miljoen (excl. BTW), de looptijd is maximaal 14 jaar (initiële looptijd plus optie tot verlenging).

UWV geeft ook nog de volgende informatie mee (vetgedrukte delen zijn van mijn hand):

UWV heeft ervoor gekozen om met een van de deelnemers van de EU aanbesteding in onderhandeling te treden zonder de voorwaarden van de opdracht wezenlijk te wijzigen.

Deze aankondiging wordt alleen gebruikt om de voorgenomen procedurekeuze en gunning vooraf bekend te maken aan de markt, met als doel belanghebbenden in de gelegenheid te stellen eventuele bezwaren kenbaar te maken. Belanghebbenden kunnen tot twintig dagen na publicatie van deze aankondiging in rechte opkomen tegen de voorgenomen gunning (art. 4.16 lid 1 Aw 2012).

Bespreking
In deze aankondiging vermeldt UWV een volstrekt andere contractwaarde dan zij intern aan de RvB heeft gecommuniceerd (nl. EUR 60,7 miljoen (inclusief BTW)).

Met deze aankondiging worden belanghebbenden door UWV op het verkeerde been gezet. Zij zijn op basis van deze berichtgeving mogelijk in de veronderstelling dat UWV de contractwaarde niet wezenlijk heeft gewijzigd, terwijl uit interne documenten van UWV blijkt dat dit wel het geval is. UWV zet hiermee de lezer op het verkeerde been.

Verder ga ik er zomaar vanuit dat belanghebbenden (denk aan de oorspronkelijke participanten in deze tender) zomaar met andere dingen bezig waren op 25 december en waarschijnlijk ook in de twintig daarop volgende dagen waardoor ze niet op TenderNed hebben gekeken. Het getuigt van een gebrek aan fatsoen om op Eerste Kerstdag een dergelijke aankondiging te publiceren… En het wekt verbazing dat UWV de oorspronkelijke participanten hier niet persoonlijk van in kennis heeft gesteld.

Overigens is de gemelde contractwaarde (EUR 7 miljoen excl. BTW)) op zichzelf al een wezenlijke wijziging binnen de context van de Aanbestedingswet, al is het kantje boord. Bij een stijging van de contractwaarde met 10% – 15% is er sprake van een wezenlijke wijziging. Een stijging van 15% van de oorspronkelijke contractwaarde betekent namelijk EUR 6,9 miljoen. De EUR 7 miljoen is daarmee een wezenlijke wijziging, dit in tegenspraak met wat UWV hierover (zie boven) meldt. En een wezenlijke wijziging zou moeten leiden tot het opnieuw uitschrijven van de tender.

07-02-2023 Intern document UWV(Voorlegger vergadering Raad van Bestuur UWV)
Dit document gaat uitgebreid in op het mogelijke issue van een wezenlijke wijziging in relatie tot de contractwaarde:

Tijdens het onderhandelingstraject hebben we vastgesteld dat we op een aantal punten mogelijk te maken hebben met een wezenlijke wijziging. Een belangrijke onderdeel daarvan wordt gevormd door de opdrachtwaarde. Ten aanzien van de maximale opdrachtwaarde van € 53,76 miljoen – zoals benoemd als inschatting in de de stukken voor de RvB van 29 november jl., en na berekening op basis van het bereikte onderhandelingsresultaat, rekening houdend met doorontwikkeling, consultancy en indicering geraamd op € 65,79 miljoen – geldt dat dit in ieder geval een veelvoud is van de oorspronkelijke opdrachtwaarde van € 5-7 miljoen die destijds in het SBD van 15 juli 2021 en de op 22 juli 2021 gepubliceerde aanbesteding is opgenomen. Oorzaak voor het afwijken van de geraamde opdrachtwaarde van de oorspronkelijke opdrachtwaarde ligt in het feit dat de inschatting destijds is gebaseerd op de beschikbare onderhoudskosten voor (de tekst is zwart gelakt maar het gaat naar alle waarschijnlijkheid hier om de matchtechnologie van WCC (ELISE) die door UWV wordt gebruikt).

De Bemiddelingsservice is voor wat betreft de functionaliteit echter veel meer dan matchen en vervangt naast (geanonimiseerd, waarschijnlijk ELISE) ok de applicatiedelen van een groot gedeelte van (geanonimiseerd). De runkosten voor deze systemen, begroot op EUR 10 – 15 miljoen/jaar, zijn destijds echter niet meegenomen in het vaststellen van de opdrachtwaarde. De scope van de aanbesteding, als beschreven in het Programma van Eisen is gedurende de gehele procedure van aanbesteding niet gewijzigd.

Kansen en risico’s voor (de opdracht van) UWV

De risico’s voor het gevraagde besluit zijn hierboven geschetst in de toelichting op de wezenlijke wijziging,

de betreffende memo en de daarbij behorende wijzigingen.

Inkoop ziet de overeenkomst als rechtmatig. Zoals beschreven in deze voorlegger bij onderdeel ‘De wezenlijke wijziging’ is er wel een grote kans dat als een leverancier de gang naar de rechter maakt, dat de beschreven wijzigingen als wezenlijke wijziging(en) worden gezien en dat het rechtmatigheidsoordeel opnieuw moet worden bekeken.

1. Hoewel het onderhandelingsteam de kans laag acht dat een derde partij na gunning een procedure start, wijzen Woordvoering en Issuemanagement op de mogelijk grote negatieve impact van eventuele publiciteit als een derde partij toch dit protest aantekent. Dit leidt mogelijk tot een procedure waarin de rechter meent dat er sprake is van een ‘wezenlijke wijziging’. Eventuele mediaaandacht kan er dan voor zorgen dat in de publieke opinie een negatief beeld ontstaat dat UWV het niet zo nauw neemt met de regelgeving en omgang met publiek geld.

Voor Woordvoering en Issuemanagement weegt bij de weging van de publicitaire risico’s mee dat media gespitst zijn op ICT-trajecten bij de overheid. Zeker als blijkt dat de opdrachtwaarde inmiddels is opgelopen tot ruim 65 miljoen euro.

Bespreking
UWV geeft hier ondubbelzinnig aan dat er sprake is van een wezenlijke wijziging als gevolg van het sterk verhogen van de contractwaarde. Het betekent dat UWV willens en wetens de Aanbestedingswet heeft overtreden. Tot en met de Raad van Bestuur aan toe. En er is meer, want volgens bovenstaande tekst zijn er potentieel nog meer wezenlijke wijzigingen (dat de beschreven wijzigingen als wezenlijke wijziging(en) worden gezien).

Deze voorlegger geeft zonder enige twijfel niet slechts de indruk dat UWV het niet zo nauw neemt met de regelgeving en omgang met publiek geld maar dat dit ook daadwerkelijk het geval is. Het geeft daarmee een ontluisterend beeld van de bestuurscultuur van een overheidsdienst.

Verder is er in dit document ook de volgende financiële informatie te vinden:

De geraamde contractwaarde is initieel circa € 9,25 miljoen euro inclusief BTW voor een looptijd van 2 jaar. Dit is exclusief de projectkosten en de aanloopkosten voor jaar 1 van circa € 3,82 miljoen euro inclusief BTW.

Daarna zijn er nog vier opties tot verlenging met een totale looptijd van 12 jaar met een maximale contractwaarde van circa € 65,79 miljoen euro inclusief BTW.

Bespreking
Bent u er nog?? Voor de looptijd van de tender (14 jaar) betekent het nu dat de contractwaarde is gestegen tot maar liefst EUR 75 miljoen… (incl. BTW). Dat heb ik afgeleid van de EUR 9,25 miljoen plus de EUR 65,79 miljoen. Weer een ander bedrag…

10-03-2023: TenderNed, aankondiging van een gegunde opdracht
Op 10 maart publiceert UWV een Aankondiging van een gegunde opdracht op TenderNed. De contractwaarde is EUR 58 miljoen (excl. BTW) de looptijd is 14 jaar.

UWV geeft wederom de volgende (onjuiste) informatie mee:

UWV heeft ervoor gekozen om met een van de deelnemers van de EU aanbesteding in onderhandeling te treden zonder de voorwaarden van de opdracht wezenlijk te wijzigen.

Deze aankondiging wordt alleen gebruikt om de voorgenomen procedurekeuze en gunning vooraf bekend te maken aan de markt, met als doel belanghebbenden in de gelegenheid te stellen eventuele bezwaren kenbaar te maken. Belanghebbenden kunnen tot twintig dagen na publicatie van deze aankondiging in rechte opkomen tegen de voorgenomen gunning (art. 4.16 lid 1 Aw 2012).

Bespreking
Met deze aankondiging worden belanghebbenden door UWV op het verkeerde been gezet. Zij zijn op basis van deze berichtgeving waarschijnlijk in de veronderstelling dat UWV de contractwaarde niet wezenlijk heeft gewijzigd.

En om de traditie hoog te houden vermeld UWV hier voor de looptijd van maximaal 14 jaar een bedrag van … EUR 58 miljoen, excl. BTW. Aanzienlijk lager dan een maand eerder, in een intern document.

Resumerend, dit zijn de wilde schommelingen die de contractwaarde tussen 21 juli 2021 en 7 februari 2023 heeft doorgemaakt. Let wel, dat is een periode van minder dan 2 jaar:

Tabel: contractwaardes tender (met en zonder BTW) tussen 24/7/2021 en 07/02/2023

Slotopmerkingen
Ik denk dat er geen enkele twijfel over bestaat dat UWV wist dat, in ieder geval voor wat betreft de contractwaarde, er sprake was van een wezenlijke wijziging. UWV had op het eerste moment dat duidelijk werd dat hier sprake van was de contractonderhandelingen moeten stoppen en een nieuwe tender moeten uitschrijven.

UWV heeft ervoor gekozen om dit materiële verschil zeer bewust onder het spreekwoordelijke tapijt te vegen. Betrokken medewerkers, projectmanagement, directie WERKbedrijf, leden van de RvB zijn hiervoor verantwoordelijk. Het lijkt me dat een dergelijke manier van handelen niet zonder gevolgen kan blijven.

Met deze handelswijze heeft UWV zich getoond als een exponent van een onbetrouwbare overheid.

Door geen nieuwe tender uit te schrijven heeft UWV de markt de mogelijkheid onthouden aan potentiële geinteresseerden om zich in te schrijven. Hiermee was UWV afhankelijk geworden van de enige participant, 8vance.

Maar één vraag zeurt nog in mijn achterhoofd; waarom heeft UWV bewust de wet overtreden? Wat was de tegenprestatie? En van wie?

Ik heb UWV in het kader van dit Woo-verzoek ook nog verzocht om documenten die ingaan op de verhogingen van de contractwaarde in de periode 24-01-2021 en 29-11-2022 alsmede een specifiek memo waarover wordt gerept in de interne documentatie van 07-02-2023. Ik heb hier nog geen reactie van UWV op ontvangen.

In volgende afleveringen ga ik nader in op andere aspecten die samenhangen met deze tender, zoals knock-out criteria van de tender.